Juan Camilo Lenis- Estudiante de Comercio exterior Univalle
La vieja trampa de la modernización
Iniciada la década de los 50, Colombia se encontraba en un escenario complicado, principalmente, por el descontento general surgido del fracaso del segundo gobierno de López Pumarejo en la modernización del país, que en el fondo favoreció las políticas de Estados Unidos para asegurar el pago de deuda a través de su “revolución en marcha” [1] y la crudeza de la violencia liberal-conservadora.
En el ámbito internacional, finalizada la segunda guerra mundial, Estados Unidos conformaría su hegemonía global. Crea el Banco Mundial y el FMI -1944 y 1945- y define las políticas de apertura y reactivación económica. La “Misión Currie” primera misión del Banco Mundial en 1949 dicta las primeras imposiciones a Colombia en materia educativa y productiva que, a grandes rasgos, son:
“Reducir el analfabetismo y mejorar la educación primaria, secundaria y técnica”, “tecnificar la agricultura y el ritmo de crecimiento industrial; y las necesidades de divisas que esta expansión implica, serían cubiertas inicialmente con préstamos extranjeros y posteriormente con las nuevas exportaciones de productos agropecuarios” [2].
Finalizada la violencia liberal-conservadora, estas imposiciones, que serán inamovibles durante todo el frente nacional (1958-1974), las aclara en su verdadera intención Nelson Rockefeller, nieto del hombre más rico del siglo XIX:
“Lo que ahora se requiere es una ampliación de la división del trabajo entre las naciones del hemisferio occidental. En la actualidad los Estados Unidos están produciendo a un alto costo (…) bienes que podrían ser producidos más económicamente por otras naciones del hemisferio (…) La productividad nacional sería mejorada desplazando obreros y capital” [3]
Estados Unidos promovió la modernización de la estructura productiva colombiana para beneficio de sus intereses fiscales y comerciales, por lo anterior, durante 1950 y 1975 la educación experimenta su mayor crecimiento en la historia del país, es decir, como porcentaje del gasto nacional se triplicó pasando del 6.7% al 19.7% (gráfica 1), la cantidad de alumnos en primaria se multiplicaría por 5 y los de secundaria por 18 (gráfica 2).
Más adelante, los intereses del BM, FMI, AID, BID, y la UNESCO, de diversificar la educación pensando en el mercado laboral sería respondida con la creación de los INEM y los ITA (Institutos Técnicos Agropecuarios), propósito que quedaría a medias luego de la crisis del pago de deuda -en su mayoría a EE. UU- en Colombia y Latinoamérica a mediados de los 70 y la crisis global de 1973. En este periodo, la tasa de crecimiento de la escolaridad en las zonas rurales cayó del 24% al 8.6% y en las ciudades del 16% al 4.5% [4], los establecimientos con bachillerato industrial pasaron de 123 a 98 en el mismo período [5]. Estas crisis redujeron la tasa de ganancia en todo el hemisferio, por lo que se haría necesario para el capital reformas estructurales a escala global.
Programa de Apertura Educativa: “¡bienvenidos al futuro!” y las heroicas luchas del magisterio.
Los recortes al presupuesto y la inversión en educación no se hicieron esperar, esta última pasó del 10.6% en 1971 al 3.2% en 1981 [6] pese a las multitudinarias huelgas del movimiento estudiantil de inicios de los 70 exigiendo libertad de cátedra y cese de las abusivas condiciones de los créditos de entidades internacionales al sector educativo. Desapareció el Instituto de Construcciones Escolares y se abandonó el énfasis en una educación técnica y vocacional. En la segunda edición del Education Sector Working Paper (1974) el BM cuestionó la asignación de recursos que los países en vías de desarrollo otorgaban a los niveles secundaria y superior a expensas del nivel primario. La ayuda debía orientarse a la provisión de un mínimo de educación básica, la formación de la fuerza de trabajo, la eficiencia y la equidad (BM, 1980). Por lo que, Virgilio Barco centra sus esfuerzos en la descentralización y el abandono de la responsabilidad del Estado de financiar la educación y la transfiere a los municipios y departamentos, al mismo tiempo que concentra los recursos del situado fiscal en la cobertura de la educación primaria, como se evidencia en la ley 12 de 1986.
Estados Unidos se alzaba triunfante como la única superpotencia, luego de la caída del imperialismo soviético, comenzando así el mayor menoscabo a la soberanía de los países bajo la influencia económica y política de la -hasta ahora- única superpotencia. César Gaviria, tras reunirse con Dan Quayle, por entonces vicepresidente de Estados Unidos y con quien analizó las relaciones bilaterales y los alcances de la propuesta económica del presidente Bush para América Latina [7], comenzaría con la apertura económica. Se trataba de un ambicioso proyecto de “internacionalización de la economía” que prometía crecimiento económico y supuestos beneficios, tanto para industriales, comerciantes, como trabajadores por igual, a cambio de abonar el terreno para la entrada de los mercados y la inversión extranjera por medio de desregulación, y reducción de la intervención del Estado en la producción y el control de la economía.
Por supuesto, la constitución de 1991 no sería ajena a este proyecto, en sus artículos 67 y 68 ya incluían la privatización de la educación y su autofinanciación [8], que serían implementadas por medio del Plan de Apertura Educativa. Sumado a la restricción de la libertad de cátedra y la autofinanciación de la educación ya iniciada por Virgilio Barco en el 86, este Plan, en aspectos generales, se centraba en la flexibilización del trabajo docente, desarticulando su estatuto y acabando con el régimen prestacional.
FECODE, la federación sindical del magisterio a nivel nacional mostró una férrea oposición al Plan de Apertura Educativa, y luego de un gran ejemplo de unidad y movilización democrática con diversos sectores y gremios, en 1993 logra la Ley 60. Más tarde, en 1994 logran la Ley General de Educación (Ley 115), la única reforma educativa del siglo XX diseñada de acuerdo con los intereses colombianos, cuyos pilares fueron la autonomía escolar, salvaguardar el estatuto docente y la financiación estatal progresiva por medio del situado fiscal. Con esta ley, Colombia alcanzaría en 1998 el gasto más elevado en educación de su historia, 5,2% de su PIB, superior al gasto actual de países como Alemania, Suiza y EE.UU. (gráfica 3).
A pesar de este histórico triunfo, la educación no pudo apartarse mucho tiempo del desastre económico que le causaría la toda la política de apertura. Apenas en 1999, las promesas de la primera gran oleada neoliberal le causaron a Colombia una contracción de su economía de un -4,5%, del PIB industrial en un -13% y un desempleo mayor al 20% y la pérdida de, al menos, 28.000 empresas nacionales [9].
Sistema General de Participaciones: curando el neoliberalismo con más neoliberalismo
Para los asesores del FMI la crisis económica no se debió a las privatizaciones, ni al libre flujo de los capitales extranjeros, tampoco a la desregulación del sector bancario, sino al gasto estatal que no beneficiara sus necesidades [10], ante sus ojos insostenible y catastrófico, y en ese orden de ideas, se haría necesaria la contrarreforma a la Ley general de educación.
En 2001, finalizando el gobierno de Andrés Pastrana, y con Juan Manuel Santos como Ministro de Hacienda, se aprueba la Ley 715 que reglamenta el Sistema General de Participaciones (SGP), mecanismo que reemplazaría al situado fiscal como principal fuente de financiación de la educación escolar, a ello se suman lesivas reformas al estatuto y derechos de docentes por medio del leonino Decreto 1278 de 2002, ya para entonces en el gobierno de Uribe, mismo gobierno que recorta aún más el presupuesto transferido a los territorios en 2007.
El SGP desvincula la financiación de la educación de los ingresos corrientes de la nación y esta financiación pasa a ser aprobada mediante actos legislativos anuales, documentos CONPES, lo que genera inestabilidad y sujeción a decisiones políticas. Lo peor fue la pérdida de los ingresos estatales destinados para educación que pasaron de un 46,5% con el situado fiscal, a un 22% con el SGP [11].
Según el economista Jorge Espitia el déficit generado por el SGP está por el orden de los 318 billones de pesos, de los cuales, aproximadamente 170 se recortaron en educación (gráfica 4). La cantidad es tal que se podrían construir 29 colegios del tamaño del edificio más alto del mundo y nos sobraría dinero, pero lo más apabullante no es lo que se pudo hacer, sino lo que nunca se hizo.
El déficit de aulas, el muy lejano paso a la jornada única, la sobrecarga laboral docente, el estancamiento de su nómina y la ausencia de incentivos para su capacitación, el atraso en la infraestructura escolar, la falta de implementación de la virtualidad, la casi inexistente atención a la salud física y psicológica en el entorno educativo, la desigualdad rural-urbana, las deficiencias en la malla curricular, la desaparición de las normales superiores y la educación técnica, los hechos de corrupción con el PAE; son las problemáticas actuales que se hubieran podido enfrentar con el dinero que le arrebataron a la educación con la reforma neoliberal al SGP.
Colombia en la OCDE: nueva dosis, misma fórmula
Juan Manuel Santos en 2014 y de acuerdo a su trayectoria en los gobiernos de Pastrana y Uribe, dejó bien claro quién sería el nuevo portavoz de las “recomendaciones para Colombia”, cuando incluyó en su Plan Nacional de Desarrollo 136 imposiciones de la OCDE en 44 artículos [12], entre ellas la eficiencia institucional para garantizar APP (Alianzas Público Privadas) y la inclusión de Colombia en la evaluación PISA (Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos), que le impone a los colegios una única y estricta evaluación por competencias y que además constituye la prueba ICFES Saber 11 en la actualidad, solo para mencionar lo relacionado con educación.
Así como liberales y conservadores se ponían de acuerdo para aprobar las exigencias del FMI y el BM, igual se pusieron de acuerdo el Santismo y el Uribismo para establecer y seguir al pie de la letra la hoja de ruta que convertiría a Colombia un miembro más de la OCDE, organización a la cual el gobierno de Iván Duque oficializó el ingreso el pasado miércoles 28 de abril, sin cuestionamiento alguno de todas las reformas exigidas por dicha organización a nuestro país.
A finales de 2018 la OCDE publicó su más reciente informe educativo titulado “Colombia: Revisión de recursos escolares” [13], donde diagnostica y propone acerca de la situación de la educación escolar en el país. A continuación, comentaré las “recomendaciones” que considero más relevantes en este:
- “El sistema de financiación contribuye a múltiples objetivos de finanzas públicas, pero no considera las desigualdades entre los territorios, las escuelas y los estudiantes” pág. 10. Las asimetrías fiscales entre la educación rural-urbana no se pueden resolver desconociendo la inestabilidad y los escasos recursos asignados por el SGP como lo hace la OCDE. Buscar la equidad con los recursos actuales, es horizontalizar la precariedad.
2.“Colombia debería discutir […] mecanismos de solidaridad horizontal para abordar el alto nivel de asimetrías fiscales entre y dentro de las entidades territoriales.” pág. 4 y “Las autoridades también deberían generar más recursos a nivel escolar para los procesos de gestión y mejora más allá de su operación diaria. En muchos casos, los recursos actualmente disponibles para las escuelas a menudo son demasiado pequeños y solo lo suficiente para cubrir el funcionamiento de la escuela misma.” pág. 28. La OCDE propone más autofinanciación, ya no a nivel regional sino escolar, lo que va en contravía de la obligación estatal de financiar la educación sobrecargando aún más los municipios quebrados y endeudados por estas políticas desde los años 80 y 90. Además de desconocer el histórico proceso de reducción de transferencias para la educación.
- «La asignación de docentes […] se basa esencialmente en los derechos de los docentes en vez de las necesidades de los estudiantes» pág. 6. Las desigualdades y problemáticas no encuentran su causa en los escasos derechos laborales de los educadores, sí en la desfinanciación de la educación pública. ¿La respuesta es más precarización de la labor docente?
- “Las asociaciones público-privadas continuarán siendo un componente estratégico para el suministro de educación escolar en Colombia» pág. 25. La privatización mediante la entrega de colegios por concesión deja de lado muchas de las obligaciones del Estado con estudiantes y docentes, además va en contravía de la educación pública y plenamente financiada por el Estado, la misma que escogen los países desarrollados. Por ejemplo, el porcentaje de la educación escolar privada en Finlandia es de apenas un 2%, EE. UU. 8,9%, y en Colombia este porcentaje ya alcanza el 19% [14].
- «se requiere mayor flexibilidad en la gestión del personal docente» pág. 21. Según las misma OCDE, Colombia es el país miembro, donde los profesores dedican más tiempo al año a su trabajo, la mayoría de este tiempo solamente a dictar clase (grafica 5). Profundizar la sobrecarga laboral no es la respuesta a las graves problemáticas estructurales. Una estocada más contra los derechos de la profesión docente.
- “Colombia debería incrementar los recursos públicos totales a disposición de la educación escolar, recurriendo a varios mecanismos de financiación”. Pag 23. Por la educación superior sabemos que la diversificación de las fuentes de financiación realmente significa descargar la responsabilidad del Estado en las mismas instituciones educativas, en las entidades territoriales, en el aumento de créditos educativos con condiciones perversas o la venta de servicios de institucionales, olvidando así sus fines misionales.
Seguramente habrán notado que varias de las propuestas presentadas como genialidades no son, ni de aquí ni de ahora. Iniciativas como la privatización o la regionalización ya se nos imponían en los años 80, y los atropellos contra el estatuto docente se conocen desde que este existe. Nada más podemos esperar de la OCDE, que no sea la agudización de la fórmula neoliberal que tanto daño le ha hecho al país.
Se hace entonces evidente con este recuento histórico, las imposiciones a Colombia por parte de instituciones u organizaciones como la OCDE, el FMI o el Banco Mundial, pero también, las victorias e importante resistencia de estudiantes y docentes. Así pues, todo este panorama, que podría ser desalentador, nos deja a las nuevas generaciones una importante tarea: Enfilar el más amplio frente democrático para dar reversa a casi un siglo de imposiciones que ha venido acabando con la educación como derecho fundamental y seguir luchando por una educación universal, científica y democrática, al servicio del desarrollo de Colombia. Ese cambio es posible, hagamos historia y demostrémoslo.
Gráfica 1
Gráfica 2
Gráfica 3
Gráfica 4
Gráfica 5
Referencias
[1] Gómez, M. (2003). Antecedentes históricos de la deuda colombiana La renegociación de la deuda externa de Colombia en los 1930 y 1940. Recuperado de https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/pdfs/borra277.pdf
[2] Argandoña, E. C., & Contraloría General de la República. (2006, marzo). Los trabajos de Currie sobre Colombia (1). Recuperado de https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/305543/313_314_3_1_La_Mision_del_Banco_Mundial.pdf/fbc21f8a-9661-4a1d-8f52-0b624ed19ef7?version=1.0
[3] Office Of The Historian. (1969, junio). FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1969–1976, VOLUME IV, FOREIGN ASSISTANCE, INTERNATIONAL DEVELOPMENT, TRADE POLICIES, 1969–1972 (12). Recuperado de https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76v04/d12
[4] [5] DANE. (1986). 50 AÑOS DE ESTADÍSTICAS EDUCATIVAS 1933-1983 (1.a ed.). Bogotá, Colombia: DANE Editorial.
[6] Ministerio de Educación Nacional de Colombia. (1982, 1 agosto). Revista de Proyecciones educativas. Revista Educación y Cultura, (2), 97-98.
[7] [9] SISTEMA DE INFORMACIÓN ALTERNATIVO, & CEDETRABAJO. (2018, febrero). ‘BIENVENIDOS AL FUTURO’: LO QUE NOS DEJA LA APERTURA COMERCIAL DE 1990 (45). Recuperado de https://cedetrabajo.org/informe-sia-45-bienvenidos-al-futuro-lo-nos-deja-la-apertura-comercial-1990/
[8] Constitución política de Colombia [Const.] (1991), Artículos 67-68. [Titulo II, Cap. 2].
[10] Banco de la República. (1999, diciembre). ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL. Recuperado de https://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/archivos/acuerdo_Colombia_FMI.pdf
[11] Suárez, A. (2016, noviembre). Evolución de la economía global, nacional, situación fiscal y SGP. Bogotá, Colombia: Fecode.
[12] García, G. L. F. (2016, 7 octubre). ¿Neoliberalismo 3.0? análisis de la hoja de ruta para el ingreso de Colombia a la OCDE y su influencia en el articulado del PND 2014-2018 Todos por un nuevo país paz, equidad, educación. Recuperado 17 de junio de 2020, de https://repository.javeriana.edu.co/handle/10554/18945
[13] Radinger, T., OECD, Echazarra, A., Guerrero, G., & Valenzuela, J. P. (2018). OCDE Revisión de Recursos Escolares COLOMBIA. https://doi.org/10.1787/9789264303751-en
[14] Gasto público en educación, total (% del PIB) | Data. (2018). Recuperado 17 de junio de 2020, de https://datos.bancomundial.org/indicador/SE.XPD.TOTL.GD.ZS
